Respon Kebijakan Tokyo Selama Perang Teluk
dan Dampak “Kejutan Irak” pada Jepang
[Courtney Purrington, Pacific Affairs, Vol. 65, No. 2 (Summer 1992)]
Sebelum pecahnya krisis Teluk, pemerintah Jepang bersikap hati-hati dalam beradaptasi pada pergeseran kekuatan dalam sistem internasional selama akhir 1980-an yang menjadikan Jepang seb agai aktor utama dalam sistem internasional. keengganan pemerintah untuk melaksanakan gaya diplomasi yang lebih proaktif bisa difahami mengingat bahwa dalam menekankan pada “low politics” (atau politik “negara pedagang”), Jepang merupakan fihak yang banyak diuntungkan dari bekas tatanan keamanan dan ekonomi perang dingin yang dipimpin Amerika Serikat. Selain itu, mayoritas rakyat Jepang menentang suatu peran Jepang yang lebih aktif dalam urusan-urusan keamanan internasional. Hal ini tak hanya disebabkan kemakmuran yang telah dibawa strategi “negara pedagang” untuk Jepang, namun juga dikarenakan warisan PD II, yang menolak upaya pertama Jepang untuk mencapai “suatu tempat terhormat di dunia” melalui jalan kekuatan.
Di satu fihak, pemerintah semakin menjadi percaya diri – mengingat surplus ekonomi Jepang yang besar secara berkelanjutan, keunggulan persaingan di banyak industri, dan kesempatan-kesempatan yang ditimbulkan oleh berakhirnya ketegangan Timur-Barat. Di satu fihak, hilangnya daya saing manufacturing dan dua defisit besar dalam pengeluaran pemerintah dan perdagangan oleh partner dagang dan sekutu utama Jepang, Amerika Serikat, mengkhawatirkan pemerintah karena dianggap bahwa kekuatan Amerika Serikat menurun terlalu cepat waktunya bagi suatu negara lain untuk mengambil alih peran kepemimpinannya. Terlebih lagi, berakhirnya Perang Dingin berarti bahwa aliansi Keamanan Amerika Serikat-Jepang, kerangka utama dengan apa Jepang masuk dalam masyarakat internasional dan tatanan ekonomi internasional yang dipimpin Amerika Serikat, menurun derajat kepentingannya. Untuk mengatasi masalah ini, Jepang secara berhati-hati memulai suatu strategi pasca Perang Dingin yaitu pendukungan suatu hegemoni Amerika Serikat yang sedang menurun, melalui pengembangan bertahap kemitraan Nichibei ke dalam suatu kemitraan global, karena tak ada negara lain (termasuk Jepang) yang sudah siap untuk memainkan tipe peran kepemimpinan yang dimainkan Amerika Serikat dalam urusan-urusan keamanan dan ekonomi internasional selama Perang Dingin. Namun di bidang “high politics”(urusan keamanan), Jepang masih belum siap dan tidak bersedia untuk memainkan suatu peran aktif dalam urusan-urusan internasional sebelum Perang Teluk.
Peran Jepang selama krisis Teluk, walaupun penting dalam hal penyediaan dukungan keuangan yang banyak dibutuhkan untuk pasukan multinasional pimpinan Amerika Serikat, agak terbatas dalam hal menentukan hasil akhir dari konflik tersebut. Namun dampak krisis ini pada kebijakan luar negeri Jepang dan sistem politik domestik jauh lebih besar. Krisis ini berfungsi sebagai katalisatr bagi suatu kebangkitan konsensus bahwa Jepang harus memainkan suatu peran politik yang lebih proaktif dalam urusan-urusan internasional, yang setara dengan kekuatan ekonomi internasionalnya, dan juga sebagian mengobati “alergi” rakyat Jepang dan partai-partai oposisi terhadap masalah-masalah militer. Selain membawa perubahan dalam sikap publik mengenai peran apa yang harus dimainkan Jepang dalam urusan internasional, krisis tersebut mempunyai dampak pada sistem politik domestik Jepang, dengan berfungsi sebagai suatu dorongan bagi upaya pemerintah yang diperbarui untuk mengadakan reformasi administratif dan politik, dan bahkan reformasi kebijakan di dalam SDPJ.
Pengambilan Keputusan Selama Perang Teluk
Menjelang batas akhir tanggal 15 Januari yang diberikan PBB agar Irak menarik diri dari Kuwait, Menlu Nakayama mengadakan pembicaraan di Washington dengan Sekretaris Negara James Baker mengenai banyak topik. Tujuan utama perjalanan tersebut adalah untuk mengungkapkan dukungan bagi kebijakan luar negeri Amerika Serikat menjelang kemungkinan perang dengan Irak. Dalam rangka mengurangi semakin tingginya kritik atas kontribusi Jepang pada krisis Teluk dan memperkuat hubungan di dalam kerangka Perjanjian Keamanan Jepang-Amerika Serikat, Nakayama setuju bahwa Jepang akan menanggung semua biaya berbasis yen [pengeluaran di dalam negeri Jepang?] dari tentara Amerika Serikat yang ditempatkan di Jepang, yang berarti peningkatan dalam proporsi biaya pemeliharaan sampai sekitar 50 persen sampai 1995. Dalam suatu press release bersama, diumumkan bahwa Jepang akan mempertimbangkan tambahan dukungan keuangan untuk pasukan multinasional ($2 milyar telah dikirimkan). Walaupun dengan dukungan diplomatik tersebut, tampaknya Nakayama tidak diberitahu mengenai rencana-rencana perang Amerika Serikat secara pasti.
Hari berikutnya, Nakayama kembali ke Jepang untuk suatu pertemuan darurat para pejabat kabinet yang diadakan untuk membahas krisis tersebut. Pemerintah mengambil beberapa langkah untuk memperkuat sistem pengelolaan krisisnya yang lemah. Pemerintah memutuskan untuk mengadakan pertemuan dengan Dewan Keamanannya dalam rangka membahas langkah-langkah khusus yang dibutuhkan untuk menangani perkembangan-perkembangan di Teluk. Menlu membentuk suatu markas besar internal khusus untuk mengumpulkan informasi, memonitor perkembangan, dan memelihara komunikasi di antara para kementerian dan negara-negara asing selama krisis tersebut. Terakhir, di dalam Kabinet, suatu markas besar krisis Teluk dibentuk.
Dalam merespon pada pecahnya perang, pemerintah Kaifu bereaksi dengan cepat. Pemerintah mengungkapkan dengan segera dukungan diplomatik penuh untuk keputusan pasukan multinasional untuk menyerang pasukan Irak. Pemerintah juga memulai mempertimbangkan bentuk dukungan lain yang bisa diberikannya untuk pasukan multinasional pimpinan Amerika Serikat tersebut.
Bantuan Tambahan
Pada 21 Januari, sumber-sumber Kementerian Keuangan melaporkan bahwa Menteri Keuangan Hashimoto Ryutaro telah menawarkan suatu tambahan 670 milyar yen (sekitar $5 milyar) dalam mendukung pasukan multinasional, namun US Treasury Secretary Brady menyarankan agar Jepang memberi kontribusi sekitar $10 milyar, suatu yang setara dengan jumlah gabungan semua dana yang diberikan untuk ODA dan MITI. Tak ada kesepakatan khusus yang tercapai, walaupun Hashimoto menjanjikan untuk melakukan upaya untuk memberikan dukungan finansial sebanyak mungkin.
Selama suatu pertemuan menteri-menteri kabinet pada 24 Januari, termasuk Kaifu, Hashimoto, dan Sekjen LDP Ozawa Ichiro, disepakati untuk memberikan tambahan 1,18 bilyun yen (atau $9 milyar dengan nilai tukar saat itu) untuk pasukan multinasional. Angka ini mewakili 20 persen perkiraan biaya peran selama tiga bulan dan suatu beban pajak sekitar 10.000 yen per warga negara (atau sekitar $75). Tak berapa lama di hari itu juga, LDP Headquarters for Gulf Crisis Countermeasures dan Dewan Keamanan menyetujui bantuan tambahan tersebut. Dalam suatu briefing pers, Sekretaris Kabinet Kepala Sakamoto berkeras bahwa rencana tersebut disusun berdasarkan inisiatif Jepang sendiri dan bukan karena tekanan Amerika Serikat. Selain itu, dia mencatat bahwa tidak akan ada pembatasan mengenai penggunaan dana tersebut, yang akan disalurkan melalui Gulf Cooperation Council. Tearakhir, Sakamoto menekankan bahwa Jepang akan berbuat lebih banyak jika perang berlangsung lama. Komitmen ini kemudian diulangi Kaifu dalam suatu pidato di Diet pada 6 Februari.
Karena kebijakan luar negeri Jepang memberikan prioritas tinggi pada hubungan dengan Amerika Serikat, pengesahan anggaran suplemen tahun fiskal kedua 1990. Yang memasukan angka bantuan tambahan, dipandang sebagai suatu hal yang penting oleh pemerintah. Dalam respon pada penentangan dari Komeito dan kebanyakan warga Jepang terhadap bantuan tambahan tersebut, pemerintah Kaifu memberikan beberapa konsesi besar untuk mendapatkan dukungan Komeito, yang diperlukan untuk pengesahan RUU dalam Majelis Tinggi.
Konsesi pertama berkaitan dengan bagaimana dana tambahan bisa digunakan oleh pasukan multinasional. Komeito hanya bersedia mendukung paket bantuan dengan peryaratan/kondisi bahwa semua bantuan digunakan untuk tujuan yang tidak mematikan. Sekama kampanye pada akhir Januari untuk pemilu lokal seluru Jepang yang akan datang, Kaifu mengumumkan bahwa tambahan 1,18 bilyun yen yang dijanjikan Jepang akan digunakan untuk tujuan nonmiliter. Pada 29 Januari, pemerintah secara formal mengkonfirmasikan keputusan ini, yang kemudian ditegaskan kembali oleh Kaifu dalam Diet pada 6 Februari. Karena pembatasan ini tidak menimbulkan kesulitan bagi komando perang Amerika Serikat, yang membutuhkan uang untuk suplai logistik, Departemen Negara (State Department) mengeluarkan suatu pernyataan yang menerima syarat ini sebagai respon atas permintaan Kementerian Luar Negeri (MOFA). Namun, persyaratan-persyaratan tersebut mengurangi nilai politik kontribusi tersebut di luar negeri, karena hal tersebut menunjukan dukungan yang kurang penuh untuk pasukan multinasional.
Bagian kedua tawar menawar politik antara LDP dan Komeito terkait dengan cara-cara mendapatkan 1,18 bilyun yen. Pemerintah pada awalnya hanya memperkirakan kenaikan pajak, namun suatu rencana untuk peningkatan pajak sementara atas tembakau ditangguhkan, karena Komeito dan DSP merasa enggan untuk menambah pajak konsumen bahkan pun untuk bantuan bukan untuk tujuan membunuh. Yang terjadi, pada 30 Januari, diungkapkan bahwa pajak minyak akan digandakan dan pajak perusahaan meningkat sekitar 4 persen untuk satu tahun. Lebih jauh lagi, Ozawa Ichiro sepakat untuk mengurangi pengeluaran pemerintah sebesar sekitar 200 milyar yen termasuk pengurangan dalam pengeluaran pertahanan sebesar 100 milyar.
Bagian ketiga deal politik berkaitan dengan kerjasam dalam pemilihan gubernur Tokyo mendatang. Ozawa setuju untuk mengesampingkan Gubernur dukungan LDP Suzuki, yang ditentang Komeito karena usia lanjutnya dan rencananya untuk proyek pembangunan skala besar di Teluk Tokyo dan mendukung satu calon lain.
Karena pencapaian deal-deal politik ini membutuhkan banyak waktu, anggaran suplemen kedua tahun fiskal 1990 tidak disahkan sampai 6 Maret, setelah Kuwait berhasil dibebaskan, sehingga memperkuat citra “terlalu terlambat” Jepang di luar negeri. Pada saat ini, nilai kontribusi 1,18 bilyun yen ($9 milyar pada $1=130 yen) telah berkurang menjadi $8,6 milyar dengan penguatan dollar saat berakhirnya perang. Amerika Serikat mengumumkan bahwa ia mengharapkan Jepang untuk membayar penuh jumlah terkait [9 milyar]. Namun pemerintah Kaifu berkeras bahwa Jepang tidak akan mampu berbuat lebih banyak, karena pemerintah bersifat rapuh terhadap kritik domestik bahwa Jepang telah membayar tepat seperti yang diminta Amerika Serikat. Namun, beberapa minggu sesudahnya, Jepang secara diam-diam memberikan tambahan $500 juta untuk memperbaiki hubungan Jepang-Amerika Serikat, walaupun jumlah ini diklaim untuk “pengeluaran pasca perang.”
Pengiriman Pesawat Transport SDF
Sejak permulaan krisis Irak, pemerintah Kaifu telah berjuang untuk merumuskan suatu rencana yang akan memungkinkan Jepang untuk menanggung tanggung jawab internasionalnya dengan mengirimkan personel non tempur ke kawasan Teluk tanpa melanggar UU di Jepang. Bahkan walaupun hanya sebagai pertanda simbolis, hal ini dipandang sebagai hal penting untuk meredakan peningkatan kemarahan Amerika Serikat terhadap diplomasi “buku cek” Jepang. Suatu RUU pemerintah sebelumnya yang pasti akan memungkinkan personel SDF untuk dikirim ke Teluk untuk tugas-tugas dukungan logistik ditarik oleh pemerintah Kaifu pada akhir 1990, dikarenakan penentangan oleh publik, partai-partai oposisi dan bahkan dari dalam LDP. Walaupun LDP dan dua partai tengah (Komeito dan DSP) sepakat untuk merancang suatu RUU baru yang akan mengecualikan SDF dari suatu UNPCC, tak ada RUU yang direvisi yang tercapai selama Perang Teluk.
Pengumuman Kaifu pada 18 Januari bahwa pemerintah sedang mempertimbangkan pengiriman pesawat-pesawat SDF ke Teluk dengan dasar kemanusiaan untuk menyelamatkan pengungsi perang bisa dilihat sebagai lanjutan logis dari upaya-upaya sebelumnya untuk membuat kontribusi “kemanusiaan” untuk krisis tersebut. Keputusan Kaifu diambil sebagai respon atas tekanan dari Sekjen LDP Ozawa Ichiro dan Ketua Dewan Umum LDP Nishioka Takeo. Dengan pengecualian untuk DSP, keputusannya diserang oleh partai-partai oposisi. Menurut suvey Asahi Shimbun, 55 persen publik menentang bahkanpun pengiriman tak bersenjata SDF untuk menyelamatkan pengungsi perang. Bahkan beberapa politikus senior LDP seperti Miyazawa Kiichi menentang rencana tersebut. Terhadap kritik-kritik tersebut, Nishioka membela pengumuman tersebut, dengan menyatakan bahwa “langkah-langkah yang jelas terlihat,” termasuk pengiriman pesawat SDF, adalah diperlukan jika Jepang ingin menanggung tanggung jawab internasionalnya.
Hari berikutnya, Biro Legislasi Kabinet memutuskan bahwa usulan pengiriman tersebut tidak akan melanggar UU SDF. Dalam suatu interpretasi legal yang sangat longgar, pemerintah berkeras bahwa pengiriman tersebut bisa ditafsirkan sebagai suatu “misi pelatihan transport yang dilakukan sesuai permintaan,” yang diizinkan oleh UU SDF. Bukannya mengamandemen UU SDF, yang akan membutuhkan persetujuan Diet yang belum pasti diberikan, pemerintah memutuskan untuk merevisi suatu peraturan penguat dalam UU tersebut, dengan menambahkan suatu klausa yang memungkinkan transport pengungsi sebagai langkah darurat non reguler. Pemerintah secara longgar menafsirkan UU SDF dan menyatakan bahwa misi ke luar negeri adalah hal yang legal, karena UU SDF mengatur transport “tamu-tamu negara dan lainnya atas permintaan pemerintah.” Karena dua pesawat Boeing 747-400 yang dipesan pemerintah pada 1987 untuk mentransport tamu-tamu negara masih belum dikirimkan, pemerintah berencana untuk mengirimkan lima pesawat transport Hercules Lockheed C-130, termasuk seorang staf medis SDF, dalam rangka mentransport para pengungsi perang ke Kairo. Ketua Badan Pertahanan (JDA) Ikeda menolak untuk mengklarifikasi apakah para anggota SDF akan membawa senjata tangan. Saat menjadi jelas bahwa pesawat-pesawat charteran dari organisasi-organisasi bantuan dunia sudah memadai untuk tugas tersebut, dan dikarenakan penentangan domestik, Kaifu menjadi enggan untuk mengirimkan pesawat-pesawat tersebut. Suatu faktor tambahan adalah penerimaan setengah hati yang diterima terhadap rencana tersebut di Yordania dan kekhawatiran serius yang diungkapkan negara-negara Asia Timur, yang takut akan adanya ekspansi yang didalam tafsiran Jepang mengenai tanggung-tanggung jawab keamanan internasionalnya. Kaifu menekankan dalam kesaksian di Diet pada 6 Februari bahwa pengangkutan pengungsi perang oleh pesawat SDF akan dilakukan hanya jika pemerintah menerima permintaan dari International Organization for Migration. Karena tidak ada permintaan seperti itu yang mungkin datang, ketentuan ini memberikan alasan yang nyaman untuk menghindari pengiriman. Peraturan pemerintah tersebut makanya tak pernah diimplementasikan dan pengiriman pesawat-pesawat SDF menyerupai nasib-nasib RUU Kerjasama Perdamaian PBB sebelumnya – keduanya tak berhasil dilaksanakan. (Beberapa organisasi swasta memang mencharter beberapa penerbangan komersil.) Keputusan untuk tidak mengirimkan pesawat transport SDF merupakan konsesi politik keempat yang dibuat untuk Komeito untuk mengamankan pengesahan paket bantuan 1,18 bilyun yen dalam Diet.
ANALISA PENGAMBILAN KEPUTUSAN JEPANG SELAMA PERANG TELUK
Selama Perang Teluk, pemerintah Kaifu tidak mampu menggunakan kepemimpinan yang menentukan untuk banyak alasan yang sama sehingga pemerintah ini tidak mampu melakukan hal serupa selama krisis Irak yang mendahului Perang Teluk. Pertimbangan domestik utama adalah:
1. Penentangan publik pada pengiriman pesawat transport SDF dan dukungan yang lemah untuk bantuan keuangan tambahan;
2. Kontrol oposisi di Majelis Tinggi, yang membuat pencapaian persetujuan DSP dan Komeito menjadi hal yang diperlukan untuk pengesahan paket bantuan tambahan; dan
3. Kebergantungan Kaifu terhadap opini publik untuk kelangsungan pemerintahannya (dia tidak mempunyai dukungan faksi yang kuat di dalam LDP).
Dengan adanya iklim politik yang tidak mendukung pengiriman SDF sekalipun untuk tujuan kemanusiaan, dan keengganan publik untuk memberikan bantuan tak mengikat untuk pasukan multinasional, tidak bisa dihindari bahwa kabinet Kaifu berupaya keras untuk pengesahan paket bantuan tambahan dan juga gagal untuk mengirimkan SDF. Walaupun pengiriman tersebut tidak membutuhkan persetujuan Diet, jika Kaifu melakukan hal tersebut tanpa mendapatkan persetujuan implicit Komeito, pengesahan paket bantuan tambahan tersebut akan menjadi kacau. Karena pemerintahan Bush melihat bantuan $ 9 milyar sebagai hal yang sangat penting, Kaifu merasa enggan untuk mengirimkan SDF jika hal ini berarti pengacauan pengesahan paket bantuan dan hubungan Amerika Serikat-Jepang. Terlebih lagi, karena bahkan sebagian anggota LDP merasa enggan untuk melakukan ekspansi besar dalam peran SDF tersebut, menjadi lebih mudah bagi Kaifu, yang dikenal dengan pandangannya yang “dovish” (damai), untuk tidak mengirimkan pesawat, walaupun mendapatkan dukungan untuk langkah tersebut oleh anggota-anggota LDP yang berkuasa.
Warisan kekalahan Jepang dalam PD II, yang menggagalkan upaya pertama Jepang untuk menguasai tempat pusat dalam urusan internasional, sebagian besar bertanggung jawab untuk ketidak-pastian Jepang mengenai apa peran yang sebaiknya dimainkan Jepang dalam krisis Teluk. Warisan ini tercermin dalam alergi publik terjadap setiap pengiriman SDF ke luar negeri, kekuatan sentimen pasifist (minoritas besar masyarakat Jepang menolak penyelesaian krisis tersebut dengan cara militer), dan hampir empat puluh tahun pengekoran pada Amerika Serikat dalam urusan keamanan sebagai bagian dari ‘Doktrin Yoshida,” yang telah membuat para pemimpin era Taisho (yang lahir antara 1912 dan 1925) merasa tidak pasti mengenai peran apa yang harus dimainkan Jepang dalam tatanan internasional yang sedang muncul.
Satu alasan utama ketidakpastian Jepang adalah dilema yang dihadapinya dalam mencoba untuk menuruti pengharapan internasional agar Jepang memainkan suatu peran aktif di dalam krisis tersebut dengan sentimen pasifist yang mengakar dalam ingatan tentang militerisme Jepang. Warisan PD II jelas terlihat selama Perang Teluk. Ekspansionisme Irak dibandingakan dengan ekspansi imperial Jepang selama tahun 1930-an, yang kduanya mengarah pada sanksi ekonomi Amerika Serikat dan kemudian perang yang mengandung bencana dengan Amerika Serikat. Ingatan di kalangan generasi tua akan pengeboman udara atas Jepang dirangsang kembali oleh gambaran di TV tentang kota-kota Irak yang dihancurkan oleh serangan bom Amerika Serikat. Ketika Secretary of Defense Richard Cheney menolak menghilangkan kemungkinan penggunaan bom nuklir dan menekankan pada perlunya Amerika Serikat untuk mengakhiri Perang Pasifik pada 1945 dengan menjatuhkan dua bom atom di Jepang, banyak rakyat Jepang merasa jauh lebih canggung mengenai Perang Teluk. Contohnya, pada akhir Januari Ketua Partai Sosialis Doi Takako, yang mengingatkan kemungkinan senjata kimia, biologis, dan nuklir akan digunakan dalam konflik tersebut, mengkritik paket bantuan Jepang dan rencana untuk mengirimkan pesawat-pesawat SDF ke Teluk, sebagai suatu upaya melupakan PD II. Pengkaitan sejarah ini lebih diperkuat oleh pengeboman pesisir Kuwait oleh kapal perang USS Missouri, yang merupakan tahapan dalam penyerahan diri Jepang pada akhir PD II, dan oleh seruan sebagian anggota LDP untuk adanya revisi Konstitusi “yang dipaksakan Amerika Serikat” dalam rangka memungkinkan Jepang untuk berpartisipasi sebagai suatu bangsa “normal” dalam urusan-urusan internasional.
“KEJUTAN IRAK” DAN DAMPAKNYA PADA JEPANG
Sifat dari Kejutan Irak
Perang Teluk mempunyai suatu dampak besar pada kebijakan luar negeri Jepang. Krisis Teluk menunjukan bahwa kebijakan luar negeri Jepang tidak siap untuk menghadapi keadaan darurat dunia pasca Perang Dingin. Sebagai hasil dari perubahan struktural dalam distribusi kekuatan dalam sistem internasional (penurunan kekuatan finansial Amerika Serikat, pecahnya blok Uni Sovyet, dan bangkitnya kekuatan industrial dan finansial Jepang), dam berakhirnya dunia dua kutub, Jepang menghadapi semakin tingginya tekanan internasional untuk memberi kontribusi lebih banyak untuk urusan-urusan internasional, setara dengan statusnya sebagai adidaya ekonomi. Sebelum krisis tersebut, sebagian pemimpin, seperti Wakil Menlu Kuriyama, menyerukan suatu peran Jepang yang lebih aktif dalam tatanan pasca Perang Dingin yang sedang terbentuk. Namun kebanyakan rakyat Jepang merasa tidak pasti atau bahkan tidak peduli mengenai bagaimana Jepang harus memproyeksikan kekuatannya dalam urusan internasional, terlepas dari ketidaksesuaian besar antara kekuatan ekonomi Jepang dengan pengaruh politikna di dunia. Sebagai akibatnya, sebagian komentator media massa, dalam kaitannya dengan karakterisasi oleh Douglas MacArthur, bahkan mengklaim bahwa kematangan kesadaran publik adalah kematangan dari seorang remaja (telah matang sedikit dari masa anak-anak seusia 12 tahun yang dijelaskan oleh MacArthur). Dengan tidak adanya suatu kesadaran internasional, pemerintah secara umum menambah tanggung jawab burden sharingnya hanya dalam respon terhadap tekanan dari Amerika Serikat. Namun krisis Teluk menyerykan suatu gaya diplomasi yang kurang reaktif, lebih proaktif, dan imaginatif: gaya yang mengharuskan Jepang untuk mengambil lebih banyak inisiatif dalam pendukungan tatanan keamanan internasional, di mana Raksasa yang kelelahan, Amerika Serikat, tidak lagi mampu menanggung kebanyakan biaya tersebut. Kebalikannya dengan Perang Korea, di mana Amerika Serikat mengupayakan dukungan militer dan ekonomi utamanya untuk tujuan-tujuan politik, selama konflik Teluk, uang Arab, Eropa, dan Jepang adalah penting untuk menutupi biaya suatu perang yang tidak disanggupi oleh perekonomian Amerika Serikat, yang dibebani oleh suatu resesi, dua defisit besar dalam perdagangan dan pengeluaran pemerintah.
“Kejutan Irak” bisa didefinisikan sebagai penyadaran bahwa Jepang tidak siap untuk merespon pada tuntutan-tuntutan suatu sistem internasional yang baru, di mana Jepang harus memainkan suatu peran utama, dan penyadaran bahwa Jepang harus terus mengandalkan pada kemitraan Nichibei-nya dan mendukung Amerika Serikat, yang masig menjadi aktor paling penting dalam sistem internasional yang sedang berkembang tersebut, untuk memberikan kebijakan komprehensif bagi Jepang dalam dunia pasca Perang Dingin. Suatu konsensus tercapai bahwa Jepang harus memainkan suatu peran yang lebih aktif dalam urusan internasional, termasuk area-area isu “high politics” seperti keamanan internasional.
Sejumlah insiden selama konflik Teluk menyebabkan penyadaran bahwa Jepang harus memainkan suatu peran yang lebih aktif dalam urusan internasional. Pertama, besarnya kekalahan pasukan Irak oleh pasukan multinasional menyebabkan suatu penilaian kembali potensi PBB dan suatu pasukan polisi global. Kedua, terdapat kritikan Amerika Serikat pada sikap mementingkan diri sendiri Jepang selama krisis tersebut. Pemerintah Jepang terkejut oleh suatu polling Washington Post-ABC yang dikeluarkan pada 17 Maret yang menunjukan bahwa 30 persen warga Amerika Serikat yang disurvey kehilangan rasa hormatnya pada Jepang karena perilakunya selama krisis Teluk, sedangkan hanya 19 persen yang menjawab bahwa mereka menambah rasa hormat mereka pada Jepang. Ketiga, terdapat sikap bermusuhan terhadap setiap upaya perusahaan-perusahaan Jepang untuk mengambil keuntungan dari rekonstruksi pasca perang di Timur Tengah. Dan terakhir, terdapat suatu pengecualian atas Jepang oleh Amerika Serikat dan sekutunya dari fungsi diplomatik pasca perang yang merayakan kemenangan sekutu. Segera setelah berakhirnya perang, tidak seperti mitra Eropanya, Menlu Nakayama tidak diundang ke Washington. Jepang juga tidak disebutkan dalam suatu daftar negara bersahabat yang diberi ucapan terimakasih dalam surat terimkasih publik dari pemerintah Kuwait. Dalam kedua contoh di atas, Jerman dimasukan, walaupun kontribusi moneter Jepang pada krisis tersebut adalah lebih besar dan lebih cepat (Jerman memang memberikan penampilan simbolis dukungan dengan mengirimkan satu skuadron udara ke Turki dan dengan tidak menyertakan persyaratan pada bantuannya).
Satu pelajaran utama konflik tersebut adalah bahwa Jepang harus menemukan suatu alternatif untuk terlalu bergantungnya Jepang pada “checkbook diplomacy” atau menghadapi isolasi internasional dan memburuknya hubungan bilateral dengan Amerika Serikat pasca Perang Teluk yang lebih keras sikapnya. Dengan kata lain, Jepang tidak lagi menjadi raksasa ekonomi dan kerdil politik dalam urusan-urusan internasional. Tidak seperti krisis internasional era Perang Dingin, dukungan luas untuk tujuan Amerika Serikat tidak cukup bagi Jepang untuk dianggap sebagai seorang anggota setia aliansi Barat, tidak pula “checkbook diplomacy,”suatu langkah diplomatik lain yang diandalkan Jepang selama tahun 1980-an sebagai respon terjadap tekanan Amerika Serikat untuk semakin besarnya burden sharing sekutu. Terdapat juga penyadaran bahwa “pasifisme satu negara” dipandang oleh negara-negara lain sebagai “keegoisan.” Sebagai akibatnya, menjadi jelas bahwa Jepang harus berupaya beradaptasi pada suatu tatanan internasional yang baru di mana keberlanjutan kepatuhan pada “Doktrin Yoshida” merupakan suatu anachronisme dan di mana keanggotaan penuh dalam komunitas internasional mengharuskan Jepang untuk membuat kontribusi besar yang biasanya dihindari sejak berakhirnya PD II.
Perubahan dalam kesadaran masyarakat Jepang berkaitan dengan peran Jepang dalam urusan internasional disertai dengan perubahan-perubahan dalam lingkungan politik domestik. Dengan kemenangan besar Amerika Serikat, di mana Amerika Serikat tidak terlibat dalam kesulitan seperti di Vietnam, suara-suara yang mengkritik pemerintah karena hanya mengikuti Amerika Serikat sebagian besar terdiam. Kelompok-kelompok yang mendukung Amerika Serikat dianggap sebagai pemenang terbesar, sedangkan kelompok yang menentang dukungan aktif untuk pasukan multinasional dianggap sebagai pecundang terbesar.
Satu pecundang besar adalah bekas Partai Sosialis, yang berganti nama menjadi SDPJ. Hal ini tercermin dalam kekalahan besar pemilihan dari para kandidat yang didukung SDPJ dalam pemilu lokal musim gugur dan kemenangan besar kandidat yang didukung LDP. Walaupun isu kebijakan luar negeri hanya satu alasan untuk hasil pemilihan ini, semakin tingginya ketidak-sukaan publik terhadap kebijakan SDPJ yang ketinggalan zaman yang tidak dilihat sebagai hal yang sesuai dengan kelompok besar pemikiran tentang isu-isu kebijakan keamanan dan luar negeri adalah hal yang penting. Reformasi nyata SDPJ, yang diperlukan sekalipun dalam era Perang Dingin, telah mendapatkan penangguhan sementara oleh beberapa skandal yang melibatkan politikus LDP, yang memungkinkan partai tersebut untuk memelihara ilusi tersebut, sambil menikmati kelonjakan dalam pemilihan Majelis Tinggi 1989 dan Majelis Rendah 1990 yang dikarenakan popularitas ketuanya, Doi Takako, bahwa tidak diperlukan reformasi yang besar. Namun dengan meningkatnya marginalisasi partai tersebut didalam Diet, seperti jelas terlihat dengan kerjasama antara LDP, DSP, dan Komeito dalam mengesahkan anggaran suplemen kedua tahun fiskal 1990, dan serangkaian kekalahan pemilihan yang mengejutkan pada pemilu lokal musim semi 1991, terlihat jelas bahwa partai tersebut harus melakukan reformasi serius untuk bertahan sebagai partai besar di abad mendatang. Akhir simbolis “Doi Boom” ini menghasilkan pengunduran diri ketua partai tersebut dan dalam naiknya para pereformasi sayap kanan, yang dipimpin oleh Tanabe Makoto yang menjadi ketua partai baru pada Juli 1991. Kebalikannya dengan Doi, para anggota LDP, seperti Ozawa Ichiro, yang mendukung diplomasi Amerika Serikat dilihat sebagai fihak yang mendapat keuntungan besar dari krisis tersebut.
Pengiriman Kapal Penyapu Ranjau ke Teluk Persia
Perubahan-perubahan dalam iklim politik domestik memungkinkan pemerintah Kaifu, dalam merespon pada permintaan informal dari Saudi Arabia dan Amerika Serikat, untuk mengumumkan pada 24 April bahwa SDF akan dikirimkan ke luar negeri untuk operasi penyapuan ranjau dalam misi luar negeri pertama sejak pembentukannya pada 1954 (dengan pengecualian latihan, kunjungan persahabatan, dan observasi Antartika). Walaupun alasan pembenaran Kaifu untuk tindakan yang tak pernah ada sebelumnya ini adalah bahwa pengamanan impor minyak adalah hal yang sangat penting bagi keberadaan Jepang, realitasnya adalah bahwa kebanyakan ranjau tersebut akan sudah dihilangkan sebelum MSDF mencapai Teluk Persia. Alasan-alasan utamanya adalah (1) memberikan sikap simbolis dukungan orang/manusia untuk pasukan multinasional dan memperkuat ikatan Jepang-Amerika Serikat; (2) untuk memecahkan kebuntuan di dalam Jepang mengenai kontribusi nonfinansial untuk masalah dunia dan berfungsi sebagai preseden bagi pengiriman SDF ke luar negeri di kemudian hari; dan (3) memungkinkan perusahaan-perusahaan Jepang untuk dilibatkan dalam proyek rekonstruksi yang menguntungkan di kawasan Teluk.
Enam kapal MSDF, termasuk empat kapal penyapu ranjau dan sekitar 500 anggota MSDF, berangkat dari Jepang pada 26 April menuju Teluk Persia, di mana sebulan kemudian armada tersebut bergabung dengan operasi penyapuan ranjau bersama 8 negara lain. Walaupun pengiriman tersebut tampaknya mewakili suatu perubahan mendadak dalam kebijakan luar negeri Jepang, kenyataannya sejak kepemimpinan Fukuda pemerintah telah meneliti legalitas pengiriman SDF ke luar negeri untuk operasi penyapuan ranjau. Memang, tanpa landasan sebelumnya oleh kabinet Nakasone, yang menetapkan pengiriman kapal penyapu ranjau sebagai hal yang diizinkan secara legal selama perang Iran-Irak, pengiriman tersebut akan menjadi lebih sulit.
Satu alasan utama untuk pengiriman kapal penyapu ranjau adalah bahwa mayoritas orang Jepang, yang hanya lima bulan sebelumnya telah sangat menentang pengiriman SDF sebagai bagian dari suatu UNPCC, menyetujui pengiriman tersebut dalam suatu perubahan dramatik dalam opini publik. Menurut suatu survei Asahi Shimbun, 56 persen orang yang dipolling mendukung pengiriman kapal penyapu ranjau MSDF, sedangkan hanya 36 persen yang menentang tindakan tersebut. Kekecewaan masyarakat Jepang karena tidak adanya pengakuan terhadap kontribusi bantuan $13 milyar, kecanggungan menjadi terisolasi dalam komunitas internasional, dan ketakutan memburuknya hubungan dengan Amerika Serikat merupakan alasan-alasan utama perubahan dramatik dalam opini publik.
Alasan kedua mengapa pengiriman tersebut bisa dilakukan berkaitan dengan reaksi diam yang mengejutkan di negara-negara Asia lain. China pada awalnya merupakan yang paling vokal dalam mengungkapkan kekhawatiran, namun kemudian, pemimpin partai Komunis Jiang Zemin mengungkapkan pengertian mengenai situasi tersebut. Ungkapan duka cita mendalam Kaifu selama kunjungannya di negara-negara ASEAN atas tindakan Jepang di masa lalu yang menyebabkan penderitaan mendalam di kawasan tersebut dan janjinya bahwa Jepang tak akan lagi mengulangi petualangan militerismenya agak memberikan ketenangan. Hal ini adalah pertama kalinya seorang PM Jepang memohon maaf ke seluruh kawasan tersebut atas kesalahan tindakan Jepang di masa lalu. Walaupun dengan kritikan dari media massa ASEAN, para pemimpin ASEAN mengungkapkan pengertian atas pengiriman tersebut, yang tampaknya mencerminkan tak hanya semakin tingginya rasa percaya terhadap motif Jepang di kawasan tersebut, namun yang lebih penting lagi peningkatan pengaruh ekonominya di sana.
Alasan ketiga untuk pengiriman tersebut adalah dukungan kuat dari dalam komunitas bisnis. Pada akhir perang tersebut, Wakil Menteri MITI Nakao mengeluarkan suatu peringatan bagi perusahaan-perusahaan Jepang untuk menahan diri dalam melakukan penawaran untuk kontrak-kontrak rekonstruksi sehingga Jepang tidak akan tampak terlalu bersemangat untuk mengambil keuntungan ketika kontribusi dalam bentuk manusianya terlalu kecil. Sebagai responnya, para anggota komunitas bisnis, yang menganjurkan sikap berhait-hati saat pecahnya krisis, secara kuat mendesak pengiriman kapal-kapal penyapu ranjau karena mereka merasa khawatir mengenai suatu jalur minyak yang aman menuju Jepang, namun juga mengenai hubungan dagang dengan Amerika Serikat dan negara-negara Arab. Baik ketua Keidanren, Hiraiwa Gaishi, dan ketua Nikkeiren, Suzuki Eiji, menyarankan dengan kuat pengiriman kapal penyapu ranjau, sedangkan organisasi-organisasi bisnis lain, seperti Japan Oil League, Japan Shipowners Association. Japan Seamen Union, dan Arabia Oil Company, semuanya mendukung kapal MSDF untuk mengamankan jalur-jalur pengapalan di Teluk.
Alasan keempat kemudahan relatif pemerintah untuk mengirimkan kapal penyapu ranjau adalah bahwa dibandingkan dengan pengiriman pesawat transport SDF, hanya ada sedikit masalah yang berkaitan dengan tindakan tersebut. Menurut interpretasi pemerintah resmi, pengiriman kapal penyapu ranjau MSDF dimungkinkan berdasar Pasal 99 UU SDF, yang menyatakan, “SDF akan, dengan perintah Dirjen, mengambil tanggung jawab penghilangan dan pembuang ranjau dan obyek-obyek ledak berbahaya di laut.” Dengan suatu gencatan senjata yang berlaku sejak 11 April, pemerintah menyatakan bahwa tidak terdapat bahaya untuk menjadi terlibat dalam suatu pertikaian militer. Pemerintah juga mengklaim bahwa pengiriman tersebut untuk tujuan damai dan kemanusiaan, yaitu, mengamankan jalur yang aman bagi kapal-kapal yang melewati Teluk Persia dan sesuai dengan Konstitusi. Lebih jauh lagi, pemerintah menekankan bahwa ini adalah suatu inisiatif yang bisa memberikan kontribusi manusia pada komunitas internasional dan memungkinkan Jepang untuk menghindari pengucilan oleh komunitas global.
Dengan pengecualian DSP, partai-partai oposisi lain dan sebagian opini publik menentang interpretasi pemerintah atas UU SDF tersebut. Walaupun pemerintah menyatakan bahwa kapal-kapal penyapu ranjau tersebut bisa dikirimkan ke manapun, karena cakupan geografis UU tersebut tidak ditentukan secara pasti, partai-partai oposisi menyatakan bahwa UU SDF tidak berlaku untuk operasi penyapuan ranjau yang lebih dari 13 ribu km dari Jepang. Dikarenakan penentangan tersebut, Kaifu memang menjanjikan untuk menyusun draft langkah-langkah untuk membatasi pengiriman kapal-kapal penyapu ranjau di masa datang. Menlu Nakayama meyakinkan House of Representatives Foreign Affairs Committee bahwa setiap pengiriman ke luar negeri di masa datang akan ditentukan dengan dasar kasus per kasus, dengan didasarkan pada tiga kriteria: (1) apakah hal tersebut berfungsi untuk suatu tujuan damai; (2) apakah hal tersebut merupakan suatu bentuk kontribusi internasional; dan (3) apakah hal tersebut mempunyai signifikansi kemanusiaan dan faktor-faktor lain. walaupun Nakayama tidak berkata banyak, diasumsikan secara luas di Jepang bahwa “faktor-faktor lain” berarti apapun yang diminta oleh Amerika Serikat. Karena paket bantuan tambahan sudah disetujui dan tindakan tersebut tidak membutuhkan persetujuan Diet, pemerintah mampu untuk mengirimkan kapal-kapal penyapu ranjau tanpa persetujuan Komeito.
Dampak pengiriman tersebut di dalam Jepang adalah signifikan karena hal tersebut membantu mentransformasi perdebatan dari apakah Jepang harus menyediakan kontribusi nonfinansial untuk menyelesaikan masalah internasional menjadi bentuk kontribusi nonfinansial apa yang harus diambil. Ketakutan dari sebagian warga Jepang bahwa peniriman SDF ke luar negeri akan secara otomatis mengarahkan Jepang menuju “turunan licin” menuju militerisme terbuka tidak berdasar. Memang, pengiriman tersebut menegaskan prinsip kontrol sipil atas militer, dan opini publik mengungkapkan kepuasan bahwa Jepang akan memberikan kontribusi terhadap pemeliharaan keamanan internasional tanpa menggunakan kekuatan. Bukannya merevisi Konstitusi untuk memungkinkan Jepang untuk berpartisipasi dalam pasukan multinasional dengan mandat PBB, seperti yang diusulkan sebagian anggota LDP, mayoritas opini publik malahan mendukung suatu peran nonmiliter untuk SDF di luar negeri.
Kebangkitan Upaya untuk Melegislasikan suatu UNPCC
Dengan melemahnya alergi publik terhadap SDF, pemerintah Kaifu, dalam merespon pada tekanan internal dari para anggota berkuasa LDP seperti Ozawa Ichiro, memasukan SDF ke dalam suatu RUU Kerjasama Perdamaian PBB yang direvisi yang diserahkan pada Diet dalam suatu “sesi reformasi” luar biasa pada September 1991. Tidak seperti RUU UNPCC sebelumnya yang diserahkan pada Novermber 1990, yang gagal dikarenakan antipati publik dan penentangan Komeito pada pengiriman SDF ke luar negeri, Komeito sepakat untuk mendukung RUU tersebut. Menurut RUU tersebut, pada anggota SDF diizinkan untuk berpartisipasi dalam UNPKO, termasuk UNPKF, mempertahankan status mereka sebagai anggota SDF, dan membawa persenjataan ringan. Hal ini ditafsirkan oleh Biro Legislasi Kabinet sebagai “hal yang tidak konstitusional” pada 27 September. Jumlah maksimum personel SDF yang terlibat dalam UNPKO dibatasi sampai 2000 orang. Untuk menghindari masalah Konstitusi dan mendapatkan persetujuan dari partai-partai politik tengah Jepang, yang diperlukan untuk mengesahkan RUU tersebut di Majelis Tinggi, RUU tersebut mengusulan partisipasi SDF hanya jika kondisi-kondisi tertentu bisa terpenuhi (Lima Prinsip). Makanya RUU tersebut tidak akan mengirimkan SDF pada suatu konflik tipe Teluk Persia.
Pada November 1991, Miyazawa Kiichi menggantikan Kaifu sebagai PM. Miyazawa, seperti Kaifu, bersikap hati-hati dalam mengirimkan SDF ke luar negeri, dan bahkan bersikap kritis pada keputusan untuk mengirimkan tambahan bantuan $ 9 milyar pada pasukan multinasional. Namun seperti Kaifu, Miyazawa juga bergantung pada faksi berkuasa Takeshita (yang mendorong lebih besarnya keterlibatan Jepang dalam urusan keamanan internasional) untuk pemilihan dan kelangsungannya sebagai PM. Miyazawa kemudian berubah sikapnya mengenai SDF dan dengan cepat mendorong pengesahan awal RUU UNPCC. RUU tersebut dibahas pada sesi Diet pada musim gugur dan suatu versi terevisi RUU tersebut, yang mengandung suatu periode kelonggaran persetujuan Diet untuk aktivitas-aktivitas peacekeeping, yang diteruskan ke Majelis Rendah, dengan dukungan Komeito pada Desember. Namun Miyazawa gagal mendapatkan persetujuan SDP, yang berupaya juga untuk mengharuskan agar pengiriman PKF diizinkan hanya dengan persetujuan Diet. Walaupun DSP mau berkompromi dan sepakat terhadap persetujuan ex post facto di dalam waktu pendek kelonggaran (enam bulan), usulan ini ditolak oleh LDP dan Komeito.
Banyak rakyat Jepang juga ragu-ragu terhadap RUU tersebut. Walaupun polling opini publik yang dilaksanakan menyusul berakhirnya perang dan menyusul pengiriman kapal penyapu ranjau menunjukan suatu perubahan opini publik yang dramatis mengenai apakah Jepang harus memberi kontribusi personel untuk pemeliharaan tatanan internasional, polling opini menunjukan bahwa publik masih terpecah menganai apakah Jepang harus memainkan suatu peran militer di luar negeri. Suatu survei Asahi Shimbun yang dilakukan pada pertengahan Juni 1991 menunjukan bahwa walaupun kebanyakan publik sekarang yakin bahwa aktivitas-aktivitas peacekeeping Jepang merupakan hal yang diperlukan, termasuk partisipasi oleh SDF, kebanyakan juga mendukung pembatasan aktivitas-aktivitas tersebut pada tujuan-tujuan nonmiliter, seperti bantuan bencana. Surat kabar tersebut menemukan bahwa 74 persen populasi mendukung pengiriman SDF ke luar negeri, yang jelas menunjukan suatu perubahan besar dalam sikap publik terhadap SDF sejak berakhirnya Perang Teluk. Pada polling yang sama, 50 persen mendukung partisipasi SDF dalam UNPKO, sedangkan 40 persen menentangnya. Hanya 23 yang akan “menerima suatu peran militer di bawah arahan PBB,” sedangkan fihak yang akan menyetujui “partisipasi SDF dalam operasi-operasi militer seperti operasi pasukan multinasional selama Perang Teluk” hanya sejumlah 5 persen. Empat puluh persen yakin bahwa partisipasi SDF dalam UNPKO harus dibatasi pada aktivitas-aktivitas tanpa senjata, seperti misi observasi pemilu, sedangkan hanya 10 persen yang mendukung partisipasi SDF dalam unit-unit peacekeeping bersenjata. Hampir 60 persen yang mendukung kelanjutan kepatuhan pada penolakan perang, seperti terdapat dalam Pasal 9 Konstitusi, yang secara khusus menolak penggunaan kekuatan untuk menyelesaikan pertikaian internasional.
Menyusul seruan publik mengenai cara RUU tersebut disahkan melalui Majelis Rendah, dan dengan ambivalensi/perbedaan sikap publik terhadap aktivitas peacekeeping, Komeito menjadi semakin ragu dalam dukungannya. Suatu langkah untuk memperpanjang sesi Diet untuk menjadi lebih dari dua minggu untuk mengesahkan RUU di Majelis Atas gagal ketika partai-partai oposisi sepakat hanya untuk perpanjangan 10 hari. Kegelisahan publik lebih diperkuat oleh timing pengesahan RUU di Majelis Rendah, yang bersamaan dengan 50 tahun penyerangan Pearl Harbor. Kemunduran ini menghalangi harapan pemerintah untuk memberlakukan RUU tersebut sebelum kunjungan pertama Bush ke Jepang sebagai presiden pada Januari 1992 untuk menunjukan bahwa Jepang sekarang bersedia memainkan suatu peran yang lebih aktif dalam urusan-urusan internasional. Menyusul negosiasi yang berlangsung hampir enam bulan dengan partai oposisi menengah pada tahun 1992, pemerintah Miyazawa mencapai suatu kompromi dengan DSP dan Komeito mengenai kandungan RUU yang direvisi tersebut pada akhir Mei. PM Miyazawa, yang kelangsungan kekuasaannya bergantung pada keberhasilan pengesahan RUU UNPCC dan reformasi lain, sangat ingin mencapai kompromi sebelum pemilihan Majelis Tinggi yang dijadwalkan pada bulan Juli 1992. RUU yang direvisi tersebut akhirnya disahkan oleh Majelis Tinggi pada awal Juni. Sebagai balasan atas dukungan kedua partai terkait, pemerintah sepakat terhadap (1) keharusan persetujuan Diet untuk setiap pengiriman UNPCC, dan (2) “pembekuan” setiap pengiriman PKF bersenjata untuk aktivitas-aktivitas militer seperti pelucutan pasukan tempur (pengakhiran larangan ini akan memerlukan legislasi terpisah). RUU tersebut akan memungkinkan partisipasi Jepang dalam aktivitas-aktivitas nonmiliter, seperti pensupervisian pemilihan.
Dampak Krisis Tersebut pada Reformasi Domestik
Perang Teluk telah menyebabkan suatu pengakuan di kalangan politikus Jepang bahwa perubahan dalam sistem politik dan administratif/pemerintahan Jepang diperlukan jika Jepang ingin memainkan suatu peran dalam urusan internasional yang setara dengan status ekonominya. Pembatasan-pembatasan legal mengenai pengiriman SDF bukanlah satu-satunya penghalang selama Perang Teluk untuk suatu peran Jepang yang lebih aktif. Selain RUU UNPCC, perubahan dalam kesadaran politik warga Jepang yang disebabkan oleh Perang Teluk berfungsi sebagai pendorong bagi upaya-upaya yang dilakukan pemerintahan Kaifu dan kemudian Miyazawa untuk melaksanakan reformasi politik dan administratif dan upaya pembaruan SDPJ untuk mengkaji ulang kebijakan-kebijakan luar negeri dan pertahanannya yang ketinggalan zaman. Meskipun begitu, penolakan serius birokratis dan politik terhadap reformasi tersebut telah sejauh ini mencegah adanya reformasi yang signifikan, bukan karena tidak adanya konsensus luas di kalangan semua partai mengenai perlunya reformasi, namun hanya karena reformasi menciptakan “pemenang dan pecundang.”
Reformasi domestik adalah hal penting untuk upaya-upaya oleh suatu aliansi politikus-politikus berkuasa di dalam LDP, termasuk mantan PM Nakasone, Kanemaru Shin, Ozawa Ichiro, dan Nishioka Takeo, untuk mentransformasi cara-cara perpolitikan Jepang dilakukan dan melengkapi Jepang dengan alat-alat yang diperlukan untuk menjadikannya seorang pemimpin dunia dalam abad ke-21. Para internasionalis LDP, bersama dengan sekutu-sekutunya dalam birokrasi yang (terkonsentrasi dalam Kementerian Luar Negeri) mengupayakan reformasi sebagai respon terhadap tuntutan terus menerus Amerika Serikat agar memberi kontribusi lebih banyak pada burden sharing internasional. Di dalam kelompok ini terdapat anggota-anggota yang mengupayakan revisi Konstitusi dan peninggian status SDF menjadi angkatan bersenjata penuh mengingat bangkitnya Jepang sebagai suatu adidaya ekonomi. Keinginan-keinginan oleh pra pemimpin berkuasa LDP tersebut, sesuai dengan keinginan Kaifu, yang pemerintahnya bergantung pada kemampuannya untuk melaksanakan reformasi politik dalam merespon keinginan-keinginan warga negara Jepang agar terdapat lebih sedikit korupsi di dalam pemerintahan. Hal ini mengapa pemerintah memulai suatu “sesi reformasi” Diet luar biasa selama dua bulan pada Agustus 1991.
Reformasi Pemilihan
Perang Teluk juga berfungsi sebagai katalisator untuk pembaruan upaya-upaya untuk reformasi pemilihan saat perubahan-perubahan dalam sistem internasional memberikan tekanan besar pada politikus Jepang untuk melaksanakan reformasi politik untuk melengkapi Jepang untuk memainkan suatu peran kepemimpinan dalam abad ke-21. Satu penjelasan di dalam media Jepang untuk ketidakmampuan Jepang untuk memainkan suatu peran internasional yang lebih besar adalah bahwa dengan sistem pemilihan saat ini, para anggota Diet terlalu disibukan dengan masalah-masalah lokal di dalam para pemilihnya (“mentalitas lokal”), sehingga menjadikan sulit untuk berkonsentrasi pada masalah-masalah kebijakan luar negeri. Di bawah sistem pemilihan distrik satu suara dengan banyak anggota, para kandidat diadu antar rekan, yang menghasilkan pertempuran kekuatan antar faksi dan suatu situasi di mana pertanyaan-pertanyaan kebijakan luas, seperti apa peran yang harus Jepang mainlan dalam urusan dunia, tidaklah teramati. Kedua, sistem “politik uang,” yang didorong oleh sistem distrik parlementer banyak anggota di Jepang, merusak kredibilitas internasional Jepang. Ketiga, kebergantungan LDP pada pemilih di pedesaan, dikarenakan ketimpangan jumlah kursi di majelis rendah, menghalangi upaya-upaya pemerintah untuk melaksanakan diplomasi “internasionalis,” termasuk suatu kompromi mengenai isu beras dalam GATT Putaran Uruguay.
Tiga RUU reformasi diusulkan selama sesi reformasi Diet pada awal musim gugur 1991. Ketiga RUU ini melibatkan (1) reformasi sistem pemilihan multi kursi saat ini untuk 512 anggota Majelis Rendah menajdi Majelis baru dengan 471 kursi, yang terdiri dari 300 anggota yang dipilih dari distrik konstituensi satu kursi dan 171 anggota yang dipilih dari sistem perwakilan proporsional; (2) pengetatan kontrol pada penggalangan dana politik; dan (3) subsidi pemerintah yang total 20 milyar yen untuk mendanai sebagian biaya kampanye pemilihan. Namun, suatu upaya untuk meloloskan ketiganya sekaligus gagal dalam sidang komisi pada 30 September.
Upaya Kaifu untuk mengesahkan ketiga RUU tersebut gagal dikarenakan persaingan antar dan intra partai. Sumber utama kesulitan ada di sekitar reformasi sistem pemilihan. Karena LDP dilihat sebagain suatu fihak utama yang diuntungkan dari perubahan menjadi suatu sistem distrik tunggal, pelolosan RUU reformasi pemilihan di Majelis Tinggi, di mana dukungan partai-partai tengah diperlukan, menjadi tidak dimungkinkan. Terlebih, beberapa anggota LDP yang berbasis pedesaan menentang pengubahan distrik karena mereka akan kehilangan pendukung dan akan dipaksa untuk berkampanye dengan calon lain dalam suatu daerah pemilihan lain. namun dikarenakan tekanan oleh faksi Takeshita, Kaifu berkeras agar ketiga RUU tersebut disahkan secara bersama-sama. Partai-partai oposisi lebih bersikap mendukung pada dua RUU pendanaan-kampanye, walaupun mereka juga khawatir bahwa subsidi kampanye pemerintah akan menambah kekuasaan pemerintah untuk memonitor aktivitas mereka (kenangan sejarah tahun 1930-an). Terakhir, upaya-upaya untuk reformasi menjadi berbelit dengan politik presiden LDP. Kaifu mempertaruhkan kehidupan politiknya pada RUU reformasi dan berharap menggunakan reformasi sebagai pendorng untuk masa tugas baru sebagai PM. Walaupun dengan tingginya rating persetujuan publik, Kaifu hanya didukung oleh faksi Takeshita dan Komoto. Dengan suatu pemilihan presiden LDP menyusul penutupan sesi Diet, pemimpin faksi LDP lain, Mitsuzuka Hiroshi, Watanabe Michio, dan Miyazawa Kiichi, semuanya berupaya mempermalukan Kaifu dengan menggelincirkan RUU reformasi sampai setelah pemilihan. Ketika Kaifu menunjukan pertanda perpecahan di Majelis Rendah, sebagai pembalasan atas kegagalan untuk meloloskan paket reformasi, dia mengasingkan sponsor-sponsornya dalam faksi Takeshita, yang sudah tidak senang atas kesalahan penanganan krisis Teluk, dan hal ini menghancurkan kesempatannya untuk dipilih kembali. Walaupun pemerintah Kaifu gagal untuk meloloskan ketiga RUU reformasi, dengan berlanjutnya tekanan publik untuk reformasi menyusul keterlibatan seorang sekutu dekat Miyazawa dalam skandal penyuapan Kyowa, reformasi politik masih menjadi prioritas pemerintah yang baru.
Reformasi Administratif/Pemerintahan
Sebagai akibat krisis Teluk, reformasi sistem administratif Jepang, termasuk sistem kebijakan luar negerinya,juga mendapatkan suatu prioritas tinggi untuk pemerintah Kaifu, yang membentuk suatu panel penasehat pemerintah untuk reformasi, Ad Hoc Council for Administrative Reform Promotion. Suatu laporan oleh panel tersebut pada Juli 1991 menemukan bahwa sistem pengelolaan krisis Jepang terbukti tidak memadai selama krisis Teluk, merekomendasikan partisipasi oleh SDF dalam UNPKO, dan meminta Kementerian Luar Negeri untuk mereformasi diri sendiri. Laporan tersebut merekomendasikan koordinasi yang lebih erat di kalangan semua badan pemerintah yang terlibat dalam proses pengambilan keputusan kebijakan luar negeri. Sebagai akibatnya, suatu restrukturisasi Kementerian Luar Negeri dipertimbangkan kembali, termasuk penambahan personelnya, mereformasi sistem analisa sistemnya, dan mengubah “mentalitas”-nya dengan mengganti mekanisme penerimaannya (entrance examination) dan dengan merekrut warga negara biasa [bukan partai] untuk bertugas sebagai diplomat. Namun setiap upaya untuk reformasi nyata kemungkinan akan ditentang oleh masing-masing kementerian, yang dengan kecemburuan menjaga hak prerogatif kebijakan birokratis mereka.
Reformasi Partai
Perang Teluk juga berfungsi sebagai katalisator bagi pembaruan upaya untuk reformasi internal SDPJ. Walaupun SDPJ bersikap kritis pada kebijakan pemerintah selama krisis, partai ini terbukti lebih bimbang dalam menetapkan tak hanya respon apa sebaiknya diberikan Jepang pada krisis terkait, namun juga peran internasional Jepang yang lebih besar dengan berakhirnya Perang Dingin. Kegagalan SDPJ untuk mencegah pembentukan koalisi kanan-tengah anatara LDP, DSP, dan Komeito pada pengesahan anggaran fiskal suplemen kedua tahun 1990, yang mencantumkan bantuan tambahan untuk pasukan multinasional, menciptakan suatu krisis kepercayaan di dalam partai tersebut. Walaupun dengan banyak upaya untuk menjadi lemih mirip dengan partai-partai demokrat sosial Eropa Barat, perpecahan antara elemen-elemen sayap kiri dan kanan telah mencegah adanya reformasi yang serius. sekalipun dengan tekanan untuk reformasi dari serikat-serikat buruh yang paling banyak mendukungnya dan semakin tingginya ketidak-puasan populer dengan kebijakan-kebijakan SDPJ, pada suatu konvensi luar biasa yang diadakan pada pertengahan musim panas 1991, para delegasi partai nyaris gagal untuk melaksanakan reformasi yang signifikan. Walaupun “kejutan Irak” mendramatisasi kebutuhan reformasi partai untuk SDPJ untuk bertahan sebagai alternatif serius bagi LDP, karena reformasi tersebut kemungkinan akan membagi faksi sayap kiri dan sayap kanan menjadi dua partai yang terpisah, SDPJ mungkin ada dalam jalan menurunnya signifikasi partai tersebut.
Salah satu perbedaan ideologis utama antara LDP dan partai-partai oposisi utama selama Perang Dingin berkaitan dengan kebijakan luar negeri, khususnya aliansi keamanan Jepang-Amerika Serikat, status SDF, dan hubungan Jepang-Uni Sovyet. Dengan berakhirnya Perang Dingin, tidak lagi ada perbedaan kebijakan luar negeri yang besar antara LDP, Komeito, DSP, dan sayap kanan SDPJ. Satu tujuan reformasi politik untuk Ozawa dan Kanemaru adalah penyusunan kembali partai-partai politik Jepang ke dalam dua partai utama (dengan pengecualian partai Komunis dan Sosialis Sayap Kiri). Penambahan jumlah distrik satu-kursi akan memberikan lebih banyak tekanan pada partai-partai tengah untuk bersatu. Kanemaru dan Ozawa berharap untuk menciptakan suatu partai hegemoni baru dengan menggabungkan sebagian besar LDP dengan partai-partai tengah dan sosialis sayap kana, dengan dukungan keuangan dari kelompok bisnis besar, serikat-serikat buruh menengah, dan kelas menengah perkotaan. Partai seperti itu akan mampu melaksanakan legislasi yang akan mendorong suatu peran Jepang yang lebih aktif dalam urusan internasional. Suatu pengurangan jumlah konstituensi/pemilih pedesaan akan memungkinkan LDP untuk menyelesaikan transformasinya dari partai berbasis-pedesaan menjadi partai berbasis perkotaan dan merespon pada tekanan-tekanan Amerika Serikat untuk suatu kompromi mengenai isu beras dan mendorong suatu resolusi GATT Putaran Uruguay. Hal ini mengapa para anggota faksi Takeshita yang berkuasa bersikukuh dalam penentangan mereka pada pengesahan dua RUU pendanaan kampanye tanpa RUU reformasi distrik pemilihan.
Kesimpulan
Selama era Perang Dingin dua kutub, janji semata Jepang untuk mendukung Amerika Serikat selama suatu krisis sudah cukup memungkinkannya dianggap sebagai anggota setia aliansi barat. Sebagai hasil dari “Kejutan Irak,” pemerintah belajar bahwa dalam suatu dunia dengan banyak kutub, di mana suatu amerika yang bermasalah perekonomiannya tak lagi mampu untuk menanggung kebanyakan biaya beban keamanan, Jepang harus memberi kontribusi lebih banyak tak hanya dalam bentuk burden sharing biaya, namun juga dalam bentuk burden sharing peran, termasuk pengiriman personel ke luar negeri, untuk bisa diakui sebagai anggota penuh komunitas internasional. Jepang makanya bermaksud mengadakan reformasi. Dengan tekanan dari nasionalis dan internasionalis di dalam LDP, pemerintahan Kaifu dan Miyazawa telah dan sedang mencoba tak hanya mereformasi kebjakan keamanan Jepang, sehingga SDF bisa dikirim ke luar negeri, namun juga untuk melaksanakan reformasi administratif dan politik untuk menciptakan suatu pemerintah yang lebih mampu merespon pada krisis-krisis internasional di masa mendatang. Jika reformasi-reformasi tersebut berhasil, Jepang bisa membuktikan pada para kritikus bahwa Jepang mampu memainkan suatu peran kepemimpinan dalam abad ke-21. Namun dikarenakan banyaknya penentangan politik domestik terhadap reformasi politik, domestik, dan bahkan reformasi partai, yang menciptakan “pemenang dan pecundang,” hal itu tak akan menjadi suatu tugas yang mudah.
Pengiriman kapal penyapu ranjau oleh pemerintah Kaifu ke Teluk Persia dan upaya-upaya baru untuk memasukan SDF ke dalam suatu UNPCC tidak menunjukan suatu cita-cita oleh mayoritas warga Jepang untuk menjadi suatu adikuasa militer. Di dalam pemerintah, tidak terdapat diskusi serius mengenai pengamandemenan Konstitusi, yang menolak penggunaan secara berdaulat kekuatan untuk menyelesaikan pertikaian internasional, demikian juga tidak terdapat pembahasan serius untuk membatalkan Perjanjian Keamanan Jepang-Amerika Serikat. Yang terjadi, kebijakan luar negeri Jepang akan memberi penekanan pada kontribusi bersifat damai pada pemeliharaan tatanan keamanan internasional, seperti dibuktikan oleh usulan kontrol senjata oleh pemerintah akhir-akhir ini, pembatasan pada jumlah SDF, suatu kebijakan untuk tidak mempunyai ataupun memproduksi senjata nuklir, besarnya jumlah ODA untuk negara berkembang, dan suatu kebijakan untuk melarang ekspor senjata dan teknologi militer pada semua bangsa (dengan pengecualian parsial untuk Amerika Serikat). Ketika kebijakan luar negeri Jepang menjadi semakin jelas terlihat dalam urusan internasional, Jepang kemungkinan akan mendukung bukannya menantang Amerika Serikat.
Dengan adanya warisan masa lalu, Jepang tidak berupaya menggantikan Amerika Serikat sebagai polisi dunia. Jepang akan terus mengacu pada Pasal 9, walaupun Konstitusi tersebut akhirnya mungkin ditafsirkan memungkinkan keamanan kolektif di bawah bendera PBB. Sebagai suatu bangsa yang sedang mencari hal-hal ideal untuk melaksanakan diplomasi pasca Perang Dingin-nya, Jepang sebaiknya meneliti kembali pembukaan Konstitusi-nya, yang menolak pasifisme satu negara, sebagai panduan untuk abad ke-21:
Kami [bangsa Jepang] ingin mendapatkan suatu tempat terhormat dalam masyarakat internasional yang mengupayakan pemeliharaan perdamaian, dan penghapusan tirani dan perbudakan, penindasan, dan sikap tanpa toleransi untuk selamanya dari muka bumi … Kami yakin bahwa tak ada negara yang bertanggung jawab pada dirinya sendiri, namun bahwa hukum-hukum moralitas politik bersifat universal … Kami mengakui bahwa semua orang di dunia mempunyai hak untuk hidup dalam perdamaian, bebas dari rasa takut dan kekurangan. Kami, bangsa Jepang, menjanjikan kehormatan bangsa kami untuk mencapai hal-hal ideal dan tujuan luhur ini dengan segala sumber daya kami.
Perang Teluk memunculkan pertanyaan mengenai apakah Jepang, mungkin fihak yang paling diuntungkan dari tatanan keamanan dan perdagangan yang diciptakan Amerika Serikat selama Perang Dingin, akan menjadi suatu kekuatan positif untuk pemeliharaan perdamaian di dalam dunia pasca Perang Dingin. Sebagian keraguan ini terhapus ketika keterlarutan awal Jepang dengan pembatasan-pembatasan mengenai apa yang bisa dikontribusikannya terhadap penyelesaian krisis telah digantikan, pada saat berakhirnya perang, oleh suatu pencarian positif mengenai bagaimana cara Jepang bisa memperbesar kontribusinya pada pemeliharaan perdamaian internasional. Krisis Teluk juga menunjukan bahwa Jepang harus secara langsung mengkonfrontasi warisan masa lalu untuk mendapatkan kepercayaan dari bangsa-bangsa Asia-Pasifik lain saat Jepang memperluas pengaruh regional dan globalnya. Walaupun Jepang telah mengakui bahwa keanggotaan penuh di dalam komunitas internasional juga membawa tanggung jawab yang penting, untuk melakukan transformasi dari “diplomasi reaktif” menjadi “diplomasi proaktif,” tak hanya suatu perubahan dalam mentalitas bangsa Jepang dan pembatasan atas SDF yang diperlukan, namun juga reformasi politik dan administrasi merupakan suatu hal yang sangat penting/mendasar.
Paseban, Juni 2003
